沉重的速度：上海地铁事故追问
本报记者 曾航 陈小莹
特约记者 衣鹏 上海报道
在向着“全球第三、亚洲第一”狂飙的道路上，类似12月23日上海地铁一号线150号和117号客车相撞的事故，并不是一个可以被忽略的偶然事件。
12月24日，距离事故24小时之后，上海市政府面对媒体承认，“本次事故是上海地铁营运史上罕见的重大事故”。
这样的用词也同样十分罕见。事故定调的背后，上海的地铁已经经历了连续16年的高速发展。今年年底，上海轨道交通运营总里程将达到约350公里，在2009年底就将跻身全球三甲，位于亚洲第一，在世界上仅次于纽约和伦敦。
本报记者发现，地铁一号线的融资、建设、运营和管理四个环节被分别切割给不同主体，其中上市公司申通地铁(11.45,0.00,0.00%)(600834)获得使用权和经营权，其母集团申通集团实际持有地铁资产并负责维护检修，上海两大国资平台上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司负责融资，监管则由申通集团和港口管理局下属管理处共管。
这样的切割是上一轮上海轨道交通管理改革“四分开”的成果。但表面分开的背后，体制依然无法脱离“政企合一”的模样。虽然事故爆发在了地铁运营的环节，位于运营下游的监管主体模糊，以及上游的投融资渠道匮乏，同时给中间的运营环节增加了压力。
这个体制曾经保障了上海地铁在过去17年内的高速扩张，只是这一切似乎都不应仅仅被速度遮蔽，权责明晰的分体式改革应当更加彻底，而不是重新回归一体化。如何建立保障上海轨道交通风驰电掣的“制度地基”，追问才刚刚开始。
运营权责之裂
“一号线的日常维护完全由申通集团来负责，我们(上市公司申通地铁)只是租用集团的线路而已。”申通地铁董秘孙安告诉本报记者。
2006年的一份文件，已经清晰界定了申通地铁和申通集团的权责界限。
根据上市公司与申通集团签订的《关于资产使用的协议》，该公司继续租用申通集团所拥有的地铁一号线隧道、轨道、车站和机电设备等资产，财务报表显示，2008年上市公司共计向申通集团支付资产使用费约2亿7354万元。
在达成租赁资产协议之外，2008年上市公司和上海地铁运营有限公司(后者为申通集团全资子公司)签订了《上海轨道交通一号线2008年度委托运营管理合同》，将地铁一号线的日常运营实际又委托回包给了申通集团的下属公司。上市公司并因此在2008年实际向上海地铁运营有限公司支付了日常委托运营成本共计1亿7673万元。
这意味着，一号线的实际持有者为申通集团，运营方是申通集团下属子公司，上市公司申通地铁只拥有使用权和收费权。此外，上市公司还从母公司申通集团租用了多辆地铁列车。
而在2006年6月，针对一号线的资产归属，两者之间曾有一次未遂的“让渡”——上市公司曾经向证监会提交过采用定向增发5.5亿A股的方式，募集30亿资金收购集团一号线列车、车站、机电设备等资产，但该方案未获得中国证监会发审委审核通过。
虽然没有完成产权、运营权正式装入上市公司，但在此之后，上市公司与集团公司还是重新签订了一份《关于资产使用的协议》，维持原来使用权归上市公司的界定，但大大提高了上市公司应该向集团上缴的使用费。
按照新规定，自2006年7月1日起至2011年6月30日止，申通地铁一号线每通行一次列车将向集团支付1250元资产使用费，预计全年共需支付2.45亿元。这个价格相比此前5年收取的130元/次标准，即全年2600万元左右的标准大幅提高。
而根据本报记者获得的一篇来自上海某国资集团的内部报告，上海一号线年整体运营收入仅为3亿元左右。
对于这次大幅调高使用费以及使用费的用途，当时众说纷纭。唯一可以肯定的是，上市公司支付的大额费用里，应已覆盖了检修的费用。根据上市公司的信息披露，在2005、2006年，上市公司每年向地铁运营公司支付了4亿元左右的地铁大修、改造费及委托运营成本。
就在事故发生的当口，申通集团和其下属的上市公司申通地铁正走到重新签约的十字路口。下一个10年的签约，或将对地铁一号线的权责做出更明晰的划分。
运营机构之杂
日常维护和租用线路分属不同经营主体，只是上海地铁“四分五散”运营结构的一小部分。
在2009年之前，整个上海地铁的运营分别给了两家公司，分别是上海地铁运营有限公司和现代城市轨道交通公司。其中1、2、3、4号线由上海地铁运营有限公司承担运营管理服务，而现代轨道交通有限公司负责5、6号线的运营管理。
这种运营交由两家不同企业的方式，本是为了让上海轨道交通在运营管理中产生良性的内部竞争。但2009年初，在新一轮改革下，原上海地铁运营有限公司、上海现代轨道交通有限公司被解散，原有的两个运营体系被拆解成相互平级的六个组织：上海地铁第一、第二、第三、第四运营公司以及运营管理中心、维护保障中心——这六个组织均直属于申通集团。
在职权分工上，维护保障中心负责全部线路的维修保障工作，运管管理中心则负责所有线路的运营管理，而运一、运二、运三、运四负责各条线路的日常运营。其中，运一公司负责1、5、9、10号线的运营，运二公司负责上海2、11号线的运营，运三公司负责3、4、7号线运营，运四公司负责6、8、12号线运营。
这样的运营结构拆分，只是在“四分开”改革原则之下的策略，更重要的是，其还为地铁的沉重融资开辟了渠道。
政府角色之惑
从地铁一号线到十三号线，近400公里的轨道铺遍全城。同时产生的，是高额的负债。还有16年来强政府的“上海融资模式”。
新的问题仍然是，“钱从哪里来？”这甚至让上海市市长无解。韩正在今年3月表示，对今后数年高达千亿的轨道交通总投入，“我也不知钱从哪里来”。
工商资料显示，至2008年年末，申通集团及其关联企业的负债合计已达近796.8亿元。而申通集团成立至今，均无法保持年度主营业务盈利。年净亏损水平更是从5年前的几亿元上升至十几亿元，2008年约23亿元。
早在3年前，申通集团财务负责人就曾撰文警示：“轨道交通前期各线路的建设主要依靠政府投入，资本金比例远远超过国家规定的40%。”这位负责人笔下的“前期轨道”，意指轨道交通一、二、三、四号线。其中一、二号线的政府资本金投入比例高达95%和69%，贷款利息则由市级财政承担。在一号线的延长段和二号线建设中，一些沿线区级政府或下属企业参与了出资。
这种模式曾被久事公司高层公开发文称为“政企不分，建管一家，业主缺位”。该职称为高级经济师的高层认为，当时的运营主体上海市地铁总公司，集地铁规划、行业管理、建设、运营于一身，“政府职能和企业行为混为一体”。
本世纪投建运营的三号线(延伸段)、四号线共计225.6亿的建设总投资中，资本金仅约占31%。其余的部分则是当时的“新模式”——申通集团在2000年成立，其下属的“项目公司”，开始承担贷款资金的利息支出。
“政府”对地铁的倾注，由直接投入转为了曲线支援。久事和城投的政府背景为市场所知道，他们所发企业债、中期票券的信用凭据总是很高，但额度需要证监会批准。
此后，上海轨道交通建设提速。2005年上海市发改委的相关文件显示，至2010年，上海在建和新建的轨交项目共14个，总投资估算约1670亿元。其中需落实的资本金就达670亿。
但放在上海地铁事故的语境下，政府应该扮演的角色仍引发反思。有专家公开表示，在轨道交通发展初期之后，地方政府应逐步从目前的投资担保人角色淡出，转而强化对地铁运营的监管功能。
